Беларуская палітычная сістэма і прэзыдэнцкія выбары 2001 г.
Зборнік аналітычных артыкулаў
Разьдзел 2 Палітычная сыстэма Беларусі з 1996 па 2000 год - Працэс раздваеньня органаў улады ў выніку канстытуцыйнага крызысу лістапада 1996
Аўтарытарны стыль кіраваньня прэзыдэнта Лукашэнкі і яго наступства, канстытуцыйны крызыс лістападу 1996 году, прывёў да таго, што з 24 лістапада 1996 г. у Беларусі склалася, а пасьля 20 ліпеня 1999 г. замацавалася сытуацыя суіснаваньня легітымных безуладных і нелегітымных пануючых органаў улады. Пры гэтым у практыцы іх функцыянаваньня з абодвух бакоў усталявалася перавага нефармальных інстытутаў над фармальнымі[1]. Рэарганізацыя вышэйшых органаў дзяржаўнае ўлады, умацаваньне выканаўчай вэртыкалі і сілавых структураў, усталяваньне кантролю над СМІ і ўсімі галінамі жыцьця грамадзтва, а таксама выкарыстаньне адміністрацыйнага рэсурсу на выбарах дазволіла А. Лукашэнку застацца пры ўладзе пасьля сканчэньня тэрміну яго прэзыдэнцкіх паўнамоцтваў, акрэсьленых у Канстытуцыі 1994 г., па якой ён абіраўся. Апазыцыйныя сілы, ня здолеўшы прадухіліць гэтага працэсу, замацавалі за сабой ролю абароньнікаў канстытуцыйнай законнасьці і аўтарытэтных прадстаўнікоў беларускага грамадзтва.
Заканадаўчая ўлада
Найвышэйшым прадстаўнічым пастаянна дзеючым і адзіным заканадаўчым органам дзяржаўнай улады ў Беларусі зьяўляецца Вярхоўны Савет. У арт. 83 Канстытуцыі 1994 г. за ім замацаваныя такія паўнамоцтвы, як прызначэньне рэспубліканскіх рэфэрэндумаў, прыняцьцё і ўнясеньне зьменаў у Канстытуцыю, абраньне Канстытуцыйнага суду і кіраўнікоў іншых найвышэйшых органаў судовае ўлады, а таксама зацьвярджэньне рэспубліканскага бюджэту[а].
Працэс раздваеньня заканадаўчае ўлады ў Беларусі ўпершыню акрэсьліўся падчас першага канфлікту паміж прэзыдэнтам і ВС 12 скліканьня ў красавіку 1995 г. Хаця вага апазыцыі ў ВС 13 скліканьня была меншай, чым у папярэднім складзе[2], разыходжаньні паміж ім і прэзыдэнтам акрэсьліліся пры выбары старшыні. Насуперак жаданьню А. Лукашэнкі, ім стаў не былы прэм’ер-міністар В. Кебіч, а старшыня Аграрнай партыі С. Шарэцкі, які заявіў, што мае намер дзейнічаць у імя рынкавых рэформаў, захаваньня сувэрэнітэту краіны і недатыкальнасьці Канстытуцыі.
Закладзеная ў Канстытуцыі 1994 г. сыстэма стрымак і супрацьвагаў пачынала працаваць і не дазваляла прэзыдэнту бесканфліктна сканцэнтраваць усю паўнату дзяржаўнай улады ў сваіх руках. Тым ня менш, падтрымка на рэфэрэндуме 1995 г. пытаньня аб праве прэзыдэнта распускаць парлямэнт дала яму грунт для грэбаваньня законам. Зьмены ў Канстытуцыі, ініцыяваныя прэзыдэнтам, былі пакліканыя прыстасаваць заканадаўства да вынікаў усенароднага волевыяўленьня. Дзеля гэтага была выкарыстана адмыслова створаная ў якасьці структуры выканаўчай улады Прававая кансультацыйная рада[3]. Калі ініцыятыва прэзыдэнта аб правядзеньні рэфэрэндуму з пытаньнем аб замене Канстытуцыі была абвешчана, дэпутаты ня мелі магчымасьці яе заблякаваць[4]. Усьведамляючы посьпех прэзыдэнцкіх ініцыятываў на плебісцытах і беспэрспэктыўнасьць тактыкі пазьбяганьня зваротаў да народу, адзінае, што яны маглі супрацьпаставіць спробе зьмены Канстытуцыі, — гэта дадаць уласныя пытаньні, якія ў выпадку падтрымкі выпустошвалі б сэнс пытаньняў, прапанаваных А. Лукашэнкам, і не дазволілі тлумачыць вынікі рэфэрэндуму адназначна на карысьць выканаўчай улады. Апрача гэтага, фракцыямі камуністаў і аграраў быў распрацаваны ўласны праект Канстытуцыі, у якім пасады прэзыдэнта не было ўвогуле.
На ініцыятыву сьпікера С. Шарэцкага, які засумняваўся ў правамоцнасьці вынясеньня новых праектаў Канстытуцыі на рэфэрэндум, пастанова ВС ад 6 верасьня 1996 г. аб прызначэньні рэфэрэндуму была разгледжана ў Канстытуцыйным Судзе. 4 лістапада Канстытуцыйны Суд (далей — КС) прыняў пастанову аб тым, што абодва варыянты праектаў Канстытуцыі прадугледжваюць зьмену дзяржаўнага ладу і таму вынікі такога рэфэрэндуму ня могуць мець абавязковай сілы. Кансультацыйны характар рэфэрэндуму быў пазначаны нават у бюлетэнях для галасаваньня. Тым ня менш, на падставе яго вынікаў уся структура вышэйшых органаў дзяржаўнае ўлады ў краіне была рэарганізавана.
Паводле арт. 91 Канстытуцыі 1996 г., беларускі парлямэнт — Нацыянальны сход — складаецца зь дзьвюх палатаў: Палаты прадстаўнікоў (110 дэпутатаў) і Савету Рэспублікі (64 дэпутаты). Найвышэйшая палата — Савет Рэспублікі — адначасова ёсьць палатай тэрытарыяльнага прадстаўніцтва. Ад кожнай з 6 абласьцей і ад г. Менску ў яе абіраецца па 8 чалавек, а яшчэ 8 прызначаецца прэзыдэнтам.
Першая рэпэтыцыя сэсіі новага парлямэнту абылася яшчэ да рэфэрэндуму, 19 лістапада, калі 80 ляяльных да прэзыдэнта дэпутатаў на запрашэньне дэпутата Івана Пашкевіча накіраваліся на нараду ў будынак Адміністрацыі прэзыдэнта, стварыўшы тым самым праблему кворуму на паседжаньні Вярхоўнага Савету (далей — ВС). Сапраўдная ж рэарганізацыя парлямэнту пачалася да афіцыйнага абвяшчэньня вынікаў рэфэрэндуму, 25 лістапада. Дэпутаты былі ізноў запрошаныя ў Адміністрацыю, дзе кожнаму зь іх было прапанавана падпісаць тыпавую заяву з просьбай аб залічэньні ў Палату прадстаўнікоў Нацыянальнага сходу. У першы дзень гэты дакумэнт падпісалі 62 з 84 прыбылых дэпутатаў. На наступны дзень, калі, па афіцыйных зьвестках, сабралося 117 дэпутатаў, былі сфармаваныя органы кіраваньня ПП НС (далей ПП НС). Сьпікерам, на прапанову А. Лукашэнкі, стаў былы першы сакратар ЦК КПБ Анатоль Малафееў, а віцэ-сьпікерам — Лукашэнкаў даўні сябра, былы дэпутат Вярхоўнага Савету 13 скліканьня Ўладзімер Канаплёў. У ПП НС увайшло 70%, ці 52 дэпутаты фракцыі «Згода», а таксама палова аграраў і камуністаў: 24 дэпутаты ад аграраў і 21 дэпутат ад камуністаў. 28 лістапада ПП НС прыняла пастанову адклікаць зварот дэпутатаў Вярхоўнага Савету ў КС, чым прадухіліла ўзнаўленьне справы аб імпічмэнце прэзыдэнта. Між тым, 63 дэпутаты ВС, якія паставілі подпісы пад гэтым зваротам і засталіся вернымі Канстытуцыі 1994 г., сваіх подпісаў так і не адклікалі.
Прапанову напісаць заяву з просьбай аб уключэньні ў склад новага парлямэнту праігнаравалі 50 дэпутатаў. Адначасова з стварэньнем новага парлямэнту 70 дэпутатаў працягвалі паседжаньне Вярхоўнага Савету. Ад імя прэзыдыюму ВС яны прынялі заяву аб непрызнаньні вынікаў рэфэрэндуму. Падчас абмеркаваньня сытуацыі дэпутат Андрэй Клімаў прапанаваў выдаць указ аб арышце А. Лукашэнкі. Ягоны апанэнт дэпутат Міхаіл Варановіч заклікаў калег прызнаць паразу і ўзяць удзел у фармаваньні новага парлямэнту. Бальшыня ж дэпутатаў аддала перавагу памяркоўнай пазыцыі — працягваць работу, каб не дапусьціць легітымізацыі дзяржаўных структураў, утвораных на падставе вынікаў рэфэрэндуму. У выніку дэпутаты прызначылі на найбліжэйшы дзень эканамічныя слуханьні з удзелам найбуйнейшых партыяў, а 28 лістапада будынак Вярхоўнага Савету быў зачынены «на рамонт», і сход дэпутатаў ВС канчаткова згубіў прыкметы сэсіі парлямэнту.
Будучы прызнаным міжнароднай супольнасьцю[5], ВС згубіў магчымасьць выконваць заканадаўчыя і прадстаўнічыя функцыі, бо ажыцьцяўленьне яго пастановаў нічым не забясьпечвалася. Зь лютага 1997 г. дэпутаты Вярхоўнага Савету, максымальная колькасьць якіх не перавышала 50 чалавек, працягвалі сваю работу ў якасьці палітычных экспэртаў і перасталі называць свае паседжаньні парлямэнцкімі сэсіямі, аддаўшы перавагу больш сьціпламу вызначэньню — «дэпутацкія сходы». У адрозьненьне ад чальцоў ПП НС, яны праяўлялі надзвычайную актыўнасьць у дыскусіях, але наступствы іх работы абмяжоўваліся прыняцьцём палітычных заяваў і стварэньнем новых унутрыпарлямэнцкіх і каляпарлямэнцкіх структураў. Паколькі галоўны плён давала міжнародная дзейнасьць дэпутатаў, то і найбольшы інтарэс выклікалі пытаньні, зьвязаныя з вызначэньнем складаў міжнародных дэлегацыяў.
Сярод першых унутрыпалітычных ініцыятываў распушчанага Вярхоўнага Савету найбольшае значэньне мела дзейнасьць Камісіі па прававой ацэнцы дзеяньняў прэзыдэнта, старшынём якой быў абраны В. Ганчар. 14 кастрычніка 1997 г. дэпутаты ўхвалілі справаздачу камісіі і падпісалі заяву аб немагчымасьці выкананьня А. Лукашэнкам прэзыдэнцкіх паўнамоцтваў. Пастанова, як і бальшыня рашэньняў ВС, мела важнае сымбалічнае значэньне, але на практыцы яе наступствам сталі перасьледы дэпутатаў акурат за іх парлямэнцкую дзейнасьць[6]. Між тым, на шляху дэпутатаў да ўлады пастанова камісіі В. Ганчара была толькі паўмерай і мела стаць першым крокам да ўзнаўленьня працэдуры імпічмэнту, дзеля чаго прынцыповае значэньне мела наданьне дэпутацкім сходам статусу паўнамоцных паседжаньняў Вярхоўнага Савету. Група дэпутатаў на чале з В. Ганчаром распрацавала пакет матэрыялаў дзеля падрыхтоўкі і правядзеньня паўнамоцных паседжаньняў Вярхоўнага Савету[7]. Сярод дэпутатаў нават пачаўся другі збор подпісаў за імпічмэнт, але пастанова аб пазбаўленьні дэпутацкіх мандатаў чальцоў Палаты прадстаўнікоў была заблякаваная камуністамі, аграрамі і часткай сацыял-дэмакратаў. У выніку Вярхоўны Савет не прызнаў за сабой права зьбіраць парлямэнцкія сэсіі.
Такім чынам, Вярхоўны Савет захаваў легітымнасьць і здольнасьць прымаць палітычныя заявы, але згубіў мэханізм іх выкананьня і паўнамоцтвы на прыняцьцё пастановаў, якія б закраналі дзейнасьць беларускага дзяржапарату. З створаным А. Лукашэнкам Нацыянальным сходам адбылося адваротнае. Зь яго зьяўленьнем парлямэнцкая работа пераўтварылася з палітычнай у тэхнічную. За першыя месяцы яго працы не было падрыхтавана ніводнага законапраекту. Ранейшыя напрацоўкі Вярхоўнага Савету і прэзыдэнцкія ініцыятывы прымаліся амаль без абмеркаваньня. Спрэчкам замінала нежаданьне дэпутатаў наклікаць на сябе падазрэньні ў неляяльнасьці. Нягледзячы на прысутнасьць у ПП НС групы камуністаў-чыкінцаў, а пасьля выбараў 15 кастрычніка 2000 г. і прадстаўнікоў іншых прапрэзыдэнцкіх партыяў, дэпутаты ў новым парлямэнце дыстанцыююцца ад якой-небудзь выразнай ідэалёгіі. Фактычна, ступень уплыву ў парлямэнце стала вызначацца блізінёй да структураў выканаўчае ўлады і асабіста да віцэ-сьпікера Палаты прадстаўнікоў У. Канаплёва. Першыя дэпутацкія аб’яднаньні аформіліся толькі ў ПП НС 2 скліканьня. Фракцыя «Адзінства» на чале з намесьнікам старшыні камісіі па нацыянальнай бясьпецы Валянцінам Сімірскім, што зьявілася ў траўні 2001 г., створана «дзеля ўмацаваньня аўтарытэту дзяржаўнае ўлады сярод насельніцтва і спрыяньня працэсу інтэграцыі Беларусі з Расіяй». Зьяўленьню беларускага «Адзінства», у якое ўвайшло больш за 40 дэпутатаў, папярэднічалі кантакты ейнага кіраўніцтва з аднайменнай парлямэнцкай расійскай фракцыяй. Другая фракцыя ПП НС, створаная на ўзор «Эўраклюбу» ў Дзярждуме Расіі, атрымала назоў «Эўропа — наш супольны дом». Аб’яднаных у яе 14 дэпутатаў узначаліў намесьнік старшыні камісіі па міжнародных справах і сувязях з СНД Анатоль Красуцкі. Галоўнай мэтай гэтай групоўкі стала «паскарэньне працэсу легітымізацыі Нацыянальнага сходу з боку эўрапейскіх міжпарлямэнцкіх арганізацыяў». Партыйных фракцыяў у Нацыянальным сходзе дагэтуль няма.
Адсутнасьць у Беларусі легітымнага парлямэнту пакінула краіну без прадстаўніцтва ў Парлямэнцкай асамблеі (ПА) АБСЭ з 22 лютага 2001 г. Пасьля чарговай сэсіі ПА АБСЭ 6–10 ліпеня пастанова аб прадстаўніцтве Беларусі была перанесена на чарговае паседжаньне ПА АБСЭ. Такім чынам, да другіх выбараў беларускага прэзыдэнта створаная А. Лукашэнкам структура заканадаўчай улады не была прызнаная легітымнай.
Судовая ўлада
Вызначальным момантам у ломцы сыстэмы судовай улады стала замена судзьдзяў Канстытуцыйнага Суду. У першым складзе КС на чале з В. Ціхінем праіснаваў два з паловай гады. Да рэфэрэндуму ён рэальна намагаўся выконваць ролю арбітра ў спрэчках паміж прэзыдэнтам і парлямэнтам.
Хаця супярэчнасьці паміж выканаўчай і судовай уладай былі не такімі заўважнымі, як канфлікты прэзыдэнта з парлямэнтам, тым ня менш Лукашэнка разглядаў частку судзьдзяў КС як «памагатых апазыцыі». Зь цягам часу ў Канстытуцыйнага Суду выразна вызначыліся апанэнты — гэтак званыя «афіцыйныя» юрысты, якія прадстаўлялі Адміністрацыю прэзыдэнта ды іншыя дзяржаўныя ўстановы, прадстаўнікі Прававой кансультацыйнай рады пры прэзыдэнту, правазнаўцы з Нацыянальнай акадэміі навук. На кожную пастанову КС яны адказвалі крытычнымі публікацыямі і камэнтарамі. У той час як Канстытуцыйны Суд кіраваўся ў сваіх пастановах Канстытуцыяй і дзейнымі законамі, «афіцыйныя юрысты» спасылаліся на тэорыю двух тыпаў законаў, вызначаючы прававыя і неправавыя законы. Ускладніліся ўмовы працы і ўнутры КС, дзе прафэсійныя разыходжаньні прынялі асабісты характар. Цяжэй за ўсё захоўваць палітычную нэўтральнасьць было напярэдадні рэфэрэндуму, калі напружанасьць у грамадзтве была надзвычайнай, і некаторыя палітыкі заяўлялі аб небясьпецы дзяржаўнага перавароту. Суд здолеў прыняць пастанову аб кансультацыйным характары вынікаў лістападаўскага рэфэрэндуму. Тым ня менш, судзьдзі не рызыкнулі распачаць працэдуру імпічмэнту, ініцыяваную 73 дэпутатамі Вярхоўнага Савету 19 лістапада 1996 г. 26 лістапада КС прыняў канчатковую пастанову аб спыненьні гэтае справы ў сувязі з адсутнасьцю заяўніка[8].
Пасьля рэфэрэндуму 5 судзьдзяў Канстытуцыйнага Суду на імя прэзыдэнта падалі заявы аб адстаўцы. У новай Канстытуцыі паўнамоцтвы Канстытуцыйнага Суду зьмясьціліся ў адным артыкуле. КС быў пазбаўлены права ўзбуджаць справы на ўласную ініцыятыву, а яго пастановы згубілі абавязковую сілу. Згодна з арт. 116 Канстытуцыі 1996 г., у КС уваходзяць 12 судзьдзяў, зь якіх палова, у тым ліку і старшыня КС, прызначаецца прэзыдэнтам. Другая палова судзьдзяў КС абіраецца верхняй палатай Нацыянальнага сходу (гл. на гэты конт наступны артыкул Міхаіла Пастухова і Аляксандра Вашкевіча).
Судзьдзя КС М. Пастухоў, дэманструючы адданасьць Канстытуцыі 1994 г., накіраваў сваю заяву аб адстаўцы Вярхоўнаму Савету, які прыняў пастанову пакінуць яго на сваёй пасадзе. У выніку М. Пастухоў хадзіў на працу да 24 студзеня 1997 г., пакуль прэзыдэнт не выдаў указ аб вызваленьні яго «ў сувязі з сканчэньнем тэрміну паўнамоцтваў» у парушэньне ўласнае ж Канстытуцыі. Між тым, яшчэ 4 студзеня 1997 г. прэзыдэнт Лукашэнка пацьвердзіў паўнамоцтвы чатырох судзьдзяў, што засталіся ў КС, і прызначыў двух новых, а 24 студзеня вышэйшая палата Нацыянальнага сходу абрала яшчэ 5 судзьдзяў.
4 сакавіка 11 судзьдзяў КС прынесьлі прысягу, а прэзыдэнт Лукашэнка параіў ім трымацца далей ад палітыкі. 15 красавіка 1997 г. на ініцыятыву старшыні Палаты прадстаўнікоў Анатоля Малафеева, старшыні Вярхоўнага суду Валянціна Сукалы, міністра юстыцыі Генадзя Варанцова і намесьніка генпракурора Аляксандра Іваноўскага Канстытуцыйны Суд на чале з Рыгорам Васілевічам перагледзеў і скасаваў пастанову ад 4 лістапада 1996 г. аб кансультацыйным характары рэфэрэндуму. Новы склад КС, па-першае, зьвярнуўся да адваротнага дзеяньня закону і паспрабаваў абгрунтаваць прыняцьцё новай Канстытуцыі ейным жа артыкулам аб праве прэзыдэнта прызначаць рэфэрэндум, па-другое, новы КС ускосна прызнаў, што да 15 красавіка 1997 г. дзейнічала пастанова былога складу КС ад 4.11.96. Таму сэнс гэтай пастановы быў выключна палітычны: КС прадэманстраваў ляяльнасьць прэзыдэнту Лукашэнку і падзяліў зь ім адказнасьць за зьмену канстытуцыйнага ладу ў краіне.
15 ліпеня ў Закон аб Канстытуцыйным Судзе былі ўнесены зьмены. КС быў пазбаўлены права даваць заключэньні аб парушэньні прэзыдэнтам Канстытуцыі, а таксама разглядаць справы на ўласную ініцыятыву. Затое яму нададзена права на прапанову прэзыдэнта даваць заключэньні аб парушэньні Канстытуцыі парлямэнтам. У выніку конча пахіснуўся міжнародны аўтарытэт беларускага Канстытуцыйнага Суду. Калі ў лістападзе 1994 г. В. Ціхіня ад імя беларускага КС даслаў у аўтарытэтную міжнародную арганізацыю «Канфэдэрацыя Канстытуцыйных Судоў Эўропы» заяву аб жаданьні далучыцца, ягоная просьба была падтрыманая КС Польшчы. 9 кастрычніка 1997 г. якраз гэтая арганізацыя адмовілася падтрымаць заяву, якую прывёз у Варшаву новы старшыня КС Р. Васілевіч. Старшыня польскага КС заявіў, што ад Беларусі чакаюцца тлумачэньні адносна адстаўкі ранейшага складу суду і нагадаў, што ўмовай прыняцьця ў Канфэдэрацыю зьяўляецца выкананьне прававых стандартаў дэмакратычнай дзяржавы.
Пасьля рэфэрэндуму суды апынуліся ў поўнай залежнасьці ад выканаўчай улады ў такіх пытаньнях, як службовая кар’ера, фінансавае, жыльлёвае і матэрыяльна-тэхнічнае забесьпячэньне сваіх супрацоўнікаў. Як адзначае М. Пастухоў, у апошнія гады яны сталі зьдзяйсьняць правасудзьдзе не на падставе Канстытуцыі і законаў, а ў адпаведнасьці з дэкрэтамі прэзыдэнта. Напрыклад, дэкрэт «Аб выкананьні судамі г. Менску дэкрэту прэзыдэнта РБ ад 5.03.97», распрацаваны ў дзяржсакратарыяце Рады бясьпекі на падставе матэрыялаў аб парушэньнях дэкрэту №5 ад 5 сакавіка 1997 г. «Аб сходах, мітынгах, вулічных шэсьцях, дэманстрацыях і пікетах», ёсьць бесьпярэчным умяшаньнем выканаўчай улады ў працэс вядзеньня судовых справаў[б].
У такіх умовах частку судовых функцыяў дзяржавы паспрабавала ўзяць на сябе грамадзтва. 10 чэрвеня 1998 г. з ініцыятывай стварэньня грамадзкага суду над службовымі асобамі, якія парушаюць правы і свабоды грамадзянаў, выступіў Нацыянальны выканаўчы камітэт — створаная дэпутатамі Вярхоўнага Савету выканаўчая структура, якая выконвала ролю грамадзкага кааліцыйнага ўраду. Паколькі юрыдычных актаў дзеля паўнавартага дзеяньня такога суду ў Беларусі не існуе, яму вырашана надаць статус грамадзкага. Скаргі, звароты і заявы грамадзянаў павінны фіксавацца ў грамадзкім судзе дзеля таго, каб быць разгледжанымі, калі ў Беларусі будзе ўзноўлена законнасьць і імі змогуць заняцца сапраўдныя судовыя органы. Грамадзкі суд сфармаваны пры прэзыдыюме Вярхоўнага Савету і мае на мэце займацца справамі ня толькі грамадзянаў, але і грамадзкіх аб’яднаньняў.
Выканаўчая ўлада
Як кіраўнік выканаўчай улады, паводле арт. 84 Канстытуцыі 1996 г. прэзыдэнт набыў права прызначаць рэфэрэндумы і выбары ў Палату прадстаўнікоў і Савет Рэспублікі, ствараць і рэарганізаваць сваю адміністрацыю ды іншыя органы дзяржаўнага кіраваньня, вызначаць структуру ўраду, прызначаць і звальняць прэм’ер-міністра, міністраў ды іншых чальцоў ураду, са згоды Савету Рэспублікі прызначаць старшыняў Канстытуцыйнага Суду, Вярхоўнага суду, Вышэйшага гаспадарчага суду, старшыняваць на паседжаньнях ураду. Арт. 101 надзяляе прэзыдэнта правам выданьня часовых дэкрэтаў зь сілай закону з далейшым разглядам у трохдзённы тэрмін Палатай прадстаўнікоў, а затым Саветам Рэспублікі[в].
Хаця ў Канстытуцыі за кіраўніком выканаўчае ўлады замацаваныя «царскія», паводле словаў беларускага прэзыдэнта, паўнамоцтвы, на практыцы перавышаюцца і яны. Так 24 сьнежня 1998 г. прэзыдэнт Лукашэнка выдаў указ аб прызначэньні выбараў у мясцовыя Саветы, дзе спасылаўся на закон аб выбарах, які ўступіў у сілу толькі праз 5 дзён. Шмат якія прэзыдэнцкія дэкрэты ўвайшлі ў супярэчнасьць як зь беларускім заканадаўствам, так і зь міжнародна-прававымі актамі, ратыфікаванымі Беларусяй. Між тым правамоцнасьць прэзыдэнта выдаваць такія дэкрэты выклікае сумневы як мінімум па трох прычынах: па-першае, з-за нелегітымнасьці Канстытуцыі 1996 г. дзякуючы шматлікім парушэньням заканадаўства падчас рэфэрэндуму, на падставе вынікаў якога яна ўступіла ў сілу; па-другое, у Канстытуцыі 1996 г. арт. 101 аб паўнамоцтвах прэзыдэнта разыходзіцца з арт. 7, дзе замацаваны прынцып вяршэнства Канстытуцыі; па-трэцяе, прэзыдэнт Лукашэнка зьдзяйсьняе свае заканадаўчыя паўнамоцтвы без прыняцьця адпаведнага закону.
Створаная Лукашэнкам сыстэма кіраваньня дазваляе прысутнічаць ува ўсіх сфэрах дзяржавы і грамадзтва, кантраляваць іх, але не адказваць за канкрэтныя промахі. Кіраваньне эканомікай адбываецца адначасова з трох структураў: Адміністрацыі прэзыдэнта, Савету міністраў і Рады бясьпекі. Няяснасьць заданьняў, якія вымушаны вырашаць урад, нявызначанасьць паўнамоцтваў, дубляваньне выканаўчых функцыяў паміж Саветам міністраў і Адміністрацыяй прэзыдэнта выракаюць выканаўчую ўладу на неэфэктыўнасьць. Адказнасьць за неэфэктыўнасьць кіраваньня эканомікай перакідваецца на ніжэйшыя ўзроўні ўлады.
У арт. 84 Канстытуцыі зафіксавана права кіраўніка выканаўчае ўлады ўтвараць «кансультацыйна-дарадчыя ды іншыя органы пры прэзыдэнту», функцыі і паўнамоцтвы якіх не ўдакладняюцца. Гэтае палажэньне замацавала статус спэцслужбаў, якія не падпарадкоўваюцца нікому, апрача прэзыдэнта. Рэальна такое становішча склалася яшчэ да 1996 г. (нават сьледчы ў асабліва важных справах пры Генэральным пракурору ня змог вызначыць, да якіх органаў належаць работнікі службаў, якія зьбілі дэпутатаў ВС 12 скліканьня ўночы з 11 на 12 красавіка 1995 г., а кіраўнік Галоўнага ўпраўленьня дзяржаховы, якое выкарыстоўвалася дзеля зрыву работы Цэнтральнай выбарчай камісіі 15 лістапада 1996 г., Міхаіл Цесавец, хаця і ўваходзіў у Калегію Міністэрства ўнутраных справаў, зь верасьня 1995 г. міністру ўнутраных справаў не падпарадкоўваўся). Такая структура, як служба аховы прэзыдэнта, створаная па-над органамі дзяржбясьпекі і міліцыі, ёсьць «кішэннай» сілавой службай Лукашэнкі.
Паралельная прэзыдэнцкай вэртыкалі структура выканаўчай улады была ўтворана Вярхоўным Саветам. У лютым 1997 г. зьявілася Нацыянальная эканамічная рада (НЭР), узначаленая віцэ-сьпікерам Генадзем Карпенкам. Кіруючыя пасады ў ёй занялі дэпутаты фракцыі «Грамадзянскае дзеяньне», якія і выступілі ініцыятарамі яе стварэньня. Як выканаўчы орган легітымнага, хаця і безуладнага, парлямэнту НЭР прэтэндавала на ролю грамадзкага кааліцыйнага ўраду. Дзеля павелічэньня ролі грамадзкасьці ў сваёй рабоце НЭР 14 кастрычніка 1997 г. была ператворана ў Нацыянальны выканаўчы камітэт (НВК) з больш шырокім колам заданьняў. Апрача эканомікі ў яго кампэтэнцыю ўвайшлі такія галіны дзяржаўнага кіраваньня, як абарона, бясьпека, мясцовае самакіраваньне, адукацыя і навука, нацыянальныя і рэлігійныя ўзаемадачыненьні. Галоўным прынцыпам фармаваньня НВК былі абвешчаныя прафэсіяналізм і прадстаўнічасьць. Склад НВК быў вызначаны Прэзыдыюмам Вярхоўнага Савету на перамовах з палітычнымі партыямі і грамадзкімі рухамі. Чальцы НВК прызначаліся Прэзыдыюмам ВС пры ўзгадненьні з кіраўніцтвам арганізацыяў, што ўзялі ўдзел у фармаваньні НВК. Кіраўніцтва арганізацыяй зьдзяйсьняў старшыня (Генадзь Карпенка, а з 21 красавіка 1999 г. — Мечыслаў Грыб). НВК быў утвораны як пастаянна дзеючы выканаўчы орган улады. У перапынках паміж штомесячнымі паседжаньнямі НВК працавалі яго камітэты, якіх на 19 лютага 1998 г. налічвалася 15. НВК распрацаваў канцэпцыю і праграму эканамічных рэформаў, падрыхтаваў канцэпцыю нацыянальнага разьвіцьця РБ, у сьнежні 1998 г. НВК выпрацаваў болей за 50 законапраектаў, прыняў шэраг зваротаў да грамадзкасьці, органаў дзяржаўнай улады Беларусі, а таксама да замежных краін і міжнароднай супольнасьці. Між тым, прадстаўнікі НВК так і ня здолелі ня толькі паўплываць на палітыку афіцыйнага ўраду, але і атрымаць магчымасьць выступіць на дзяржаўных тэле- і радыёканалах. Да канца 1999 г. мэты НВК заставаліся ранейшымі — аб’яднаньне вакол сябе апазыцыйных сілаў дзеля прадухіленьня разбуральнай эканамічнай дзейнасьці ўладаў і абарона правоў грамадзянаў. На практыцы дзейнасьць НВК была адным з этапаў каардынацыі дзеяньняў розных дэмакратычных сілаў ува ўмовах умацаваньня аўтарытарызму.
ВЫСНОВЫ
Супярэчнасьці паміж выканаўчай і заканадаўчай галінамі ўлады і тэндэнцыя да празьмернай канцэнтрацыі ўлады ў руках прэзыдэнта часта адзначаюцца палітолягамі ў якасьці характэрнай для пераходных грамадзтваў праблемы. Фармальна з увядзеньнем у дзеяньне новай Канстытуцыі паўпрэзыдэнцкая рэспубліка ператварылася ў прэзыдэнцкую. У працэсуальным жа аспэкце адбыліся больш грунтоўныя зьмены. З рэфэрэндумам у Беларусі распачаліся новыя адносіны паміж дзяржавай і грамадзтвам. Апазыцыйныя сілы не прызналі створаных уладай прадстаўнічых структураў, у выніку чаго выбары сталі адбывацца па-за полем палітычнай барацьбы. Для выбарцаў удзел у галасаваньні стаў гарантавана азначаць удзел у рэпрадукцыі ўлады, якая існуе незалежна ад іх. Скасаваньне прынцыпу падзелу ўладаў, зьнікненьне электаральнай канкурэнцыі надалі адвольным інтэнцыям кіраўніка дзяржавы ролю крыніцы права.
Пры парушэньні законаў беларускі прэзыдэнт перастаў сустракаць сур’ёзны супраціў. Падпарадкаваньне ўсіх галінаў улады амаль зьнішчыла юрыдычна абгрунтаваныя магчымасьці эфэктыўнага ўзьдзеяньня на кіраўніка выканаўчае ўлады. Ключавыя пасады ў органах дзяржаўнага кіраваньня былі пераразьмеркаваныя за прынцыпам ляяльнасьці. Панаваньне нефармальных інстытутаў улады, замацаваньне ў рабоце дзяржапарату «параканстытуцыйных практык» сьведчыць аб дэградацыі інстытуцыйнай структуры беларускага грамадзтва. Шырыня кампэтэнцыі бюракратычнага апарату і сілавых структураў не забясьпечваюць эфэктыўнасьці дзяржавы. Дырэктыўныя і рэпрэсіўныя мэтады ўзьдзеяньня на эканоміку і грамадзтва сталі для Беларусі асноўным мэтадам рэгуляваньня. Паколькі сфэры кіраваньня, якія былі аб’ектам кампэтэнцыі дзяржаўнага апарату, перайшлі ў сфэру асабістай кампэтэнцыі кіраўніка дзяржавы, у грамадзтве не засталося адносінаў, абароненых ад умяшальніцтва непрадказальнае ўлады.
Для аналізу мэханізмаў зьдзяйсьненьня ўлады ў постаўтарытарных грамадзтвах палітолягі лічаць прыдатнай ідэю Г. О’Донэла, які прапануе ацэньваць постаўтарытарны рэжым на падставе таго, якія ў ім замацоўваюцца інстытуты — фармальныя ці нефармальныя. Фармальныя інстытуты характэрныя для «сталых» дэмакратыяў, дзе зьдзяйсьняецца прынцып вяршэнства права (rule of law). Нефармальныя інстытуты (arbitrary rulе) пануюць там, дзе дэмакратычныя працэдуры выкарыстоўваюцца ў якасьці фасаду для кліентэлісцкіх адносінаў і патрыманіяльнага панаваньня[г]. Як правіла, яны запаўняюць сабой тыя сфэры адносінаў, якія не ахопліваюцца прававым рэгуляваньнем. Калі нефармальныя практыкі дзейнічаюць у пазаправавым асяродзьдзі, яны маюць неправавы (unlegal) характар, у выпадку ж парушэньня нормаў, зафіксаваных у нарматыўных актах, маюць месца антыправавыя (illegal) дзеяньні, ці звычайныя злачынствы.
У выпадку скасаваньня незалежнасьці судовай улады незаконныя дзеяньні могуць набываць вонкава легітымны характар сталага панаваньня. У Беларусі гэтаму спрыяла супрацьпастаўленьне праву народнага волевыяўленьня, якое ў масавай сьвядомасьці аказалася вышэйшай інстанцыяй. Папулісцкая рэвалюцыя як спосаб набыцьця ўлады вызначыла і характар далейшае яе зьдзяйсьненьня. Стаўка кіраўніка дзяржавы на прававы нігілізм насельніцтва зрабіла парушэньні закону буднай практыкай, якая набыла вызначальны характар для беларускае палітычнае сыстэмы. Па-першае, яны дазволілі адмяніць рэгуляцыйную функцыю сыстэмы права ў чыста інструмэнтальную, што дапамагло ўсталяваць кантроль над грамадзтвам і прадухіліць яго зваротнае ўзьдзеяньне на ўладу. Па-другое, правапарушэньні на ўсіх узроўнях дзяржаўнага кіраваньня сталі дадатковым фактарам унутранага згуртаваньня эліты. Па-трэцяе, адсутнасьць права як фактару абароны інтарэсаў грамадзянаў стымулюе іх залежнасьць ад улады. Як адзначыў С. Багданкевіч, «абарону ад свавольства ўлады насельніцтва шукае ў той жа ўлады» [д].
Дырэктыўнае кіраваньне зьдзяйсьняецца ўладай без апэляцыі да закону, і якраз у такой сыстэме сацыяльнага рэгуляваньня бальшыня грамадзтва адчувае сябе абароненай. Пры гэтым бальшыня з тых, хто ацэньвае прававую сытуацыю ў Беларусі як ненармальную, зьвязвае гэта з палітыкай А. Лукашэнкі. Акурат яны складаюць патэнцыйную базу апазыцыі яму і ўспрымаюцца прадстаўнікамі ўлады як «дэвіянтная» група.
Скасаваньне агульных правілаў замацоўвае наяўную сыстэму панаваньня, але разбурае дзяржаўны апарат. У меру канцэнтрацыі ўлады ананімны мэханізм зьдзяйсьненьня дзяржаўнае ўлады трапляе ў залежнасьць ад канкрэтных асобаў, што ў рэшце рэшт разбурае аўтаномію дзяржавы. Пры недастатковай аўтаноміі дзяржава губляе магутнасьць: фармалізаваныя бюракратычныя працэдуры замяняюцца адвольнымі пастановамі, якія лёгка прымаюцца, але вагары іх выкананьня палягаюць у фармальных інстытутах, на скасаваньні якіх і грунтуецца ўлада. Таму, хаця кампэтэнцыя дзяржавы фармальна пашыраецца, у сапраўднасьці дзяржаўнае кіраваньне зьдзяйсьняецца выбіральна. Інстытуцыйная дэградацыя беларускага грамадзтва разбурае таксама адзінае сэнсавае поле ўзаемадзеяньня ня толькі асобных элемэнтаў дзяржавы, але і дзяржавы і грамадзкасьці. Нездарма асяродкі незалежнага беларускага грамадзтва дэманструюць большую зацікаўленасьць у захаваньні прававых нормаў, чымся дзяржава[9].
1. Маюцца на ўвазе інстытуты не як ўстановы і арганізацыі, а як ўстойлівыя сыстэмы практык, што санкцыянуюцца і падтрымліваюцца з дапамогай сацыяльных нормаў.
2. У ВС 13-га скліканьня не патрапілі прадстаўнікі БНФ, але там былі ўтвораны фракцыі камуністаў (44 дэпутаты, ці 22% дэпутацкага корпусу), аграраў (48 чал., ці 24%), лібэралаў (фракцыя «Грамадзянскае дзеяньне» ў складзе 18 чал., ці 10%) і сацыял-дэмакратаў (фракцыя «Саюз працы» з 18 чал.). 92 дэпутаты былі беспартыйнымі. Яны ўтварылі самую шматлікую фракцыю «Згода», у якую ўвайшло 59, або 30% дэпутатаў.
3. Прававая канстытуцыйная рада з 19 юрыстаў на чале з намесьнікам кіраўніка Адміністрацыі прэзыдэнта А. Абрамовічам была ўтвораная ўказам ад 14 красавіка 1996 г.
4. Аб тым, як Вярхоўны Савет губляў палітычную вагу ўва ўмовах манапалізацыі СМІ беларускім рэжымам, сьведчыць гісторыя адчужэньня «Народнай газеты» — аднаго з найбольш папулярных у Беларусі выданьняў, заснавальнікам якога зьяўляўся ВС. 28 чэрвеня 1996 г. , калі Вярхоўны Савет прагаласаваў за прызначэньне новым рэдактарам «НГ» дэпутата ВС 13 скліканьня Леаніда Юнчыка, ейны дагэтулешні рэдактар Міхаіл Шыманскі ў той жа дзень рэарганізаваў газэту ў адкрытае акцыянэрнае таварыства, якое сам жа і ўзначаліў. Юрыдычнай падставай для гэтых захадаў сталі ўказы А. Лукашэнкі, выдадзеныя на падставе фальшывых дакумэнтаў. Ня маючы гарантаванага доступу да дзяржаўных СМІ, ува ўмовах, калі дзяржаўнай тэлерадыёкампаніяй была разгорнута антыпарлямэнцкая прапаганда, ВС згубіў апошнюю падкантрольную сабе крыніцу інфармацыі (за выключэньнем газэты «Звязда»). [Гл. О реорганизации редакции газеты «Народная газета». Указ Президента Республики Беларусь №233 от 28.06.96 [Электронная вэрсія]. Дакумэнт дасяжны па адрасе: http://194.226.121.66/webnpa/text.asp?NR=P39600233; О назначении М.В.Шиманского генеральным директором открытого акционерного общества — главным редактором газеты «Народная газета». Указ Президента Республики Беларусь №235 от 28.06.96].
5. 25 лістапада 1996 году афіцыйны Вашынгтон выказаў расчараваньне правядзеньнем беларускага рэфэрэндуму, які быў прызнаны АБСЭ ды іншымі міжнароднымі арганізацыямі незаконным. Эўрапарлямэнт працягваў лічыць сваім партнэрам у Беларусі Вярхоўны Савет. Кіраўніцтва Эўрапейскага Зьвязу і ЗША параілі бізнэсоўцам устрымацца ад укладаньня сваіх капіталаў у беларускую эканоміку.
6. Чальцу фракцыі «Грамадзянскае дзеяньне» У. Кудзінаву прысудзілі 7 год па абвінавачаньні ў спробе дачы хабару. Прадстаўнікі ўлады афіцыйна заяўлялі аб адсутнасьці ў Беларусі такой установы, як Вярхоўны Савет, але ў позьве, якую С. Шарэцкаму накіравала пракуратура, да яго зьвярнуліся як да Старшыні ВС. Супраць самаго ж старшыні камісіі В. Ганчара па абвінавачваньні ў «паклёпе на прэзыдэнта» была ўзбуджана крымінальная справа.
7. На падставе арт. 92 Канстытуцыі 1994 г., дзе сказана, што дэпутатамі ня могуць быць асобы, «прызначаныя на пасаду прэзыдэнтам альбо па ўзгадненьні зь ім», прапаноўвалася спыніць паўнамоцтвы 109 дэпутатаў, якія перайшлі на працу ў ПП НС і ня ўлічваць іх пры падліку кворуму. Гэта надало б Вярхоўнаму Савету права прымаць законы і мяняць Канстытуцыю
8. Падставай для такой пастановы суду сталі звароты дэпутатаў ВС з просьбай адклікаць свае подпісы з-пад прапановы даць заключэньне аб парушэньні прэзыдэнтам Канстытуцыі (па розных зьвестках, ад 10 да 12). У выніку подпісаў пад заявай стала меней за 70 неабходных дзеля ўзбуджэньня справы. Судзьдзя КС Міхаіл Пастухоў у асобным лісьце выказаў меркаваньне, што паводле Закону «Аб Канстытуцыйным судзе Рэспублікі Беларусі» прапанова аб праверцы канстытуцыйнага акту можа быць адклікана ініцыятарам да пачатку разгляду. Але ў заканадаўстве, якое рэгулюе працэдуру адхіленьня прэзыдэнта ад пасады, ня згадваецца пра магчымасьць адкліканьня асобных подпісаў дэпутатаў ВС. Паколькі адзінай прававой падставай дзеля пачатку працэдуры імпічмэнту ёсьць прапанова, падпісаная ня меней за 70 дэпутатамі, то пасьля прыняцьця Канстытуцыйным Судом прапановы да разгляду адкліканьне подпісаў ня цягне за сабой аніякіх юрыдычных наступстваў. Падставай для спыненьня справы аб імпічмэнце, на думку судзьдзі М. Пастухова, магло стаць толькі адкліканьне прапановы ў цэлым, г.зн. бальшынёй галасоў дэпутатаў, што падпісалі заяву. У заключнай частцы гэтага ліста М. Пастухоў напісаў, што Канстытуцыйны Суд спыніў вытворчасьць па справе без законных падставаў і тым самым ухіліўся ад выкананьня свайго канстытуцыйнага абавязку — даць адказ на пытаньне аб парушэньні прэзыдэнтам Канстытуцыі..
9. У 1998 г. грамадзкія арганізацыі Беларусі выступілі супраць ліцэнзаваньня распаўсюджаньня прававой інфармацыі.
а. Гл. Канстытуцыя Рэспублікі Беларусь. — Менск: Полымя, 1994. С. 14–15.10 Гл. Пастухов М. Судебная власть: сегодня и завтра // Згода. Июнь 1998 г., №3 (115). С. 7. б. Гл. Пастухов М. Судебная власть: сегодня и завтра // Згода. Июнь 1998 г., №3 (115). С. 7. в. Гл. Конституция Республики Беларусь (с изменениями и дополнениями) // Народная газета. 27.11.96. С. 4. г. O’Donnell G. Illusions about Consolidation // Journal of Democracy. 1996. Vol. 7, № 2. P. 34–51. д. Богданкевич С. Объединим, скоординируем наши усилия // Новости НИСЭПИ. Вып. 4. Декабрь 1999. С. 47.